完善国有考古遗址保护土地和财政制度

考古遗址是我国珍贵国有资产。据2011年完成的第三次全国文物普查结果，我国766722处不可移动文物中，包括古遗址、古墓葬、石窟寺等在内的考古遗址共357162处。考古遗址不同于历史建筑和馆藏文物，从价值而言见证更为久远甚至消失的空间文明记忆，十分珍稀，从保存状态而言更加残损而丧失原有功能，十分脆弱。为此，全国政协委员、中国文化遗产研究院研究员张廷皓在接受记者采访时提出，应完善国有考古遗址保护土地和财政制度。

“我国悠久历史形成的遗址数量大，遍布整个国土空间，人口与土地资源稀缺矛盾背景下的考古遗址保护责任更为艰巨。”张廷皓说。历史上因人口压力形成的遗址占压和破坏状况尚未解决，而快速工业化、城镇化发展带来的更高强度、更大范围的开发损毁风险又尖锐摆在面前。第三次全国文物普查发现，考古遗址类不可移动文物中有36.2%的保存状况属于“较差”和“差”，远高于古建筑类相应的18.7%。我国现有土地制度与考古遗址保护管理缺乏有效衔接是其中的关键原因。考古遗址以土地为主要载体，从保护需求而言，对土地及其上活动的控制比遗址本体加固封护更为重要。

从土地所有权制度而言，遗址所有权与土地所有权相分离。大量古遗址、古墓葬和石窟寺分布在农村地区，存在国有遗址与农村集体土地所有权的不一致。另外，国有遗址与其附着土地使用权也是分离的，国有遗址范围内存在众多政府机关、企事业单位、城市居民和农村居民，保护监管成本畸高。“对于特别重要的考古遗址，确保遗址所有权与其附着土地所有权和使用权的统一是最有效的保护方式，然而在我国却缺乏中央托底的土地划拨或征收政策，完全依赖基层政府的认识水平和财力水平，致使像安阳殷墟、唐长安城等极为重要的考古遗址频遭破坏。”张廷皓说。

从土地用途管制制度而言，目前国家土地分类中缺乏适用于遗址预留保护的类型。现有标准中均突出风景名胜景区的设施用地，即使专门的“文物古迹用地”也属于城市建设用地大类之内，并未考虑农村地区的遗址保护用地问题，包括与基本农田保护政策的冲突问题，也未考虑遗址用地的特殊性质，它既不属于未利用地，也并不一定涉及建设项目才需要发生土地性质或用途的变化，导致遗址保护区划和管理常常处于灰色地带，缺乏合法依据。

从土地登记制度而言，作为珍贵国有资产的考古遗址缺乏统一不动产登记管理制度。张廷皓介绍，目前我国数十万处遗址、墓葬、古窟寺等国有考古遗址登记基本游离于国家土地、林地、水域等不动产登记系统之外。在我国土地紧缺的现实条件下，将有大量考古遗址长期处于所有权与附着土地所有权和使用权分离的状态，如果考古遗址登记成为信息孤岛，其保护管理就无法纳入基于全国不动产信息平台上的发展规划、土地流转和建设管理等活动的审批和监管，考古遗址遭受大规模建设性破坏将成为制度上的必然。

“国有考古遗址保护管理远远超出文物保护专业范畴，需要从国家复兴和综合体制改革的顶层框架中寻求突破，其中土地制度改革是关键。”张廷皓认为完善改革要分几个步骤，首先在修订《中华人民共和国文物保护法》时应明确考古遗址的用地性质为文物保护性用地，限制或禁止开发使用，纳入国土主体功能区规划。调整和细化现有土地利用类型，在城乡土地利用分类中新增适用于考古遗址保护的资源保护用地或生态保护用地类型，规范其用地方式。要建立国有考古遗址土地划拨制度，将符合条件的国有考古遗址保护用地纳入国家《划拨用地目录》。按照“先救命、后治病”的原则，设立中央财政专项经费确保面临严重威胁的重要考古遗址土地应急征收。不动产登记管理部门加强与国家文物行政部门的协调，开展国有考古遗址土地登记工作相关调研和实施办法编制工作，全面推进不动产统一登记中国有考古遗址的登记工作。要将国家重要的考古遗址纳入国家公园体制建设的试点工作。

“配合土地制度改革也应有相应的财政制度作为支持。”张廷皓说，从财政体制看，事权与财力严重失衡。目前我国文物保护财政制度的基本特征是，事权完全“属地管理”，经费纳入地方政府“本级预算”，中央财政仅对数千处全国重点文物保护单位的本体保护工程相关工作给予专项“补助”。“这意味着数十万处文物古迹的基础工作，包括土地征收、搬迁补偿、环境整治、修缮保护、档案记录与更新、灾害预防与监测、日常巡查保养、参观管理与游客服务、展示宣传与展陈推广、调查与研究等全部由地方政府承担支出责任。”张廷皓说，“在现行分税体制下，地方政府财力薄弱，近年投入经费仅占全国文物事业费支出的40%左右，责任与能力配置严重扭曲”。

从中央财政专项经费安排结构看，重项目轻日常基础、比例严重失衡。“十一五”以来，中央财政经费大幅提高大遗址保护专项经费额度，2005年至2012年间总计投入超过50亿元，但主要只能用于遗址本体保护及展示设施等硬件建设，虽然在少数具备开发条件的局部地段取得重大突破，但整体来看并未从制度上解决遗址保护面临的土地矛盾和基础工作薄弱困境，甚至导致一些没有条件或不必要进行开发展示的遗址大搞园馆建设，运营成本和财政负担激增，巨额中央财政经费投入的可持续效果也大打折扣。

因此张廷皓建议，调整中央政府遗址保护经费支出结构，参照国家重点建设项目和中央森林生态效益补偿基金的办法，允许中央财政经费支持重要遗址的土地征收和日常管护工作。开辟中央财政考古遗址土地征收资金渠道，对价值重大或面临重大威胁的遗址土地进行征收。提供中央财政重大考古遗址日常管护经费保障，建立国有遗址管护规章，将国有遗址管护纳入公共服务体系。建议由中央财政统一承担像长城这类重大国有遗址的日常管护经费，提高国有遗址保护管理水平。